Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej bezprawny?

Niedawno głośno było o wyroku Sądu Administracyjnego w Opolu, który przyznał, że obostrzenia związane z epidemią nie mają podstawy prawnej w zakresie w którym ograniczają wolności obywateli określone w Konstytucji – m.in. zakazują prowadzenia działalności gospodarczej.

Już w kwietniu pisałam o braku podstawy prawnej do nakładania obostrzeń. Teraz moje rozważania znalazły potwierdzenie w orzecznictwie sądów.

Dzisiejszy wpis zostanie poświęcony przedsiębiorcom, którzy prowadzą działalność gospodarczą, która objęta została różnego rodzaju restrykcjami.

Nie wdając się w polityczne rozważania, skupiając się na faktach oraz obowiązującym prawie.

FAKTY

Obecnie mamy do czynienia z olbrzymią niepewnością, dezinformacją, nieustannymi zmianami. Nakładane obostrzenia są cały czas przedłużane mimo obietnic i zapewnień, że już za chwilę zostaną poluzowane. W takich warunkach nie da się racjonalnie gospodarować własnymi zasobami.

Wydajesz ostatnie oszczędności aby pokryć opłaty związane z prowadzoną przez Ciebie działalnością, bo zgodnie z zapewnieniami jeszcze tylko chwila zanim znowu będziesz mógł normalnie zarabiać.

Przygotowujesz się do otwarcia nowego sezonu, ponosisz koszty z tym związane, po czym dowiadujesz się, że nie możesz tego robić.

Niepewność sprawia, że nie wiesz co robić – czekać na pozwolenie, na otwarcie danej branży, wydając ostatnie oszczędności i licząc że wkrótce to odrobisz i stopniowo wyjdziesz na prostą, zmienić profil prowadzonej działalności na coś zupełnie innego?

Powoli jednak tracisz zasoby i wkrótce nie będziesz mieć środków nawet na ogłoszenie upadłości.

PRAWO

Ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw człowieka

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w:

  1. art. 22 (wolność działalności gospodarczej),
  2. art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista),
  3. art. 50 (nienaruszalność mieszkania),
  4. art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej),
  5. art. 59 ust. 3 (prawo do strajku),
  6. art. 64 (prawo własności),
  7. art. 65 ust. 1 (wolność pracy),
  8. art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy),
  9. art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Stan klęski żywiołowej

Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia.

art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej

Katastrofa naturalna

Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi.

art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej

Zakres ograniczeń

Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej i mogą one polegać na:

  1. zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców;
  2. nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju;
  3. nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia;
  4. całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
  5. zakazie okresowego podwyższania cen na towary lub usługi określonego rodzaju;
  6. nakazie stosowania cen ustalonych na towary lub usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania konsumentów;
  7. obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;
  8. obowiązku poddania się kwarantannie;
  9. obowiązku stosowania środków ochrony roślin lub innych środków zapobiegawczych niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin;
  10. obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska;
  11. obowiązku stosowania środków lub zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;
  12. obowiązku opróżnienia lub zabezpieczenia lokali mieszkalnych bądź innych pomieszczeń;
  13. dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;
  14. nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;
  15. nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
  16. zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;
  17. nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się;
  18. wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych;
  19. zakazie prowadzenia strajku w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach;
  20. ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika;
  21. wykonywaniu świadczeń osobistych i rzeczowych określonych w art. 22.

Rezygnacja z wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na terenie RP – konsekwencje

Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii.

Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. 

W związku z tym, w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Zobacz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia.

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona.

Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2.

Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia.

Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.

Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej.

Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.

Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa , po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia.

Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Podsumowanie

Wprowadzone zakazy mogą być uzasadnione merytorycznie z uwagi na panującą sytuację epidemiologiczną, jednakże typ ich wprowadzenia pozostaje wadliwy oraz sprzeczny z normami konstytucyjnymi.

Nadzwyczajne okoliczności, takie jak stan epidemii nie usprawiedliwiają rezygnacji z zasady proporcjonalności oraz stosowania obowiązującego na terenie RP prawa.

Delegacja ustawowa zawarta we wprowadzonych w związku z epidemią koronawirusa przepisach art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym nie jest w tym zakresie wystarczająca, gdyż nie pozwala na całkowite zakazywanie działalności gospodarczej

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w praktyce

Jeżeli nie przeraziły Cię powyższe rozważania prawne powyżej, to z pewnością nadal nurtuje Cię mnóstwo pytań. Postaram się na nie bardzo ogólnie odpowiedzieć.

Pamiętaj jednak – każda sprawa jest inna i często drobne szczegóły mogą zaważyć na zupełnie innej ocenie prawnej a tym samym inne będą konsekwencje określonego zachowania. Nawet, a może szczególnie w sytuacji kiedy opisywany problem innej osoby wydaje się identyczny jak Twój.

Dlatego zanim podejmiesz decyzję, która może wywołać określone konsekwencje – skontaktuj się z adwokatem. Łatwiej zapobiegać niż leczyć.

Otwarcie działalności gospodarczej objętej zakazem

Wielu przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność objętą restrykcjami i zakazami (gastronomia, hotele, turystyka, fitness itd.) od wielu miesięcy stosuje się do nałożonych na nich obostrzeń.

Mimo braku podstawy prawnej do stosowania tych obostrzeń wiele osób się do nich stosuje.

Wynika to z nieznajomości swoich praw, ze strachu przed konsekwencjami, część nie lubi wychodzić ze swojej strefy komfortu i wolą się dostosować tak, żeby uniknąć problemów – konieczności tłumaczenia się, składania wyjaśnień, nieprzyjemności związanych z interwencją Policji, koniecznością odwoływania się, wizyt w sądach itp.

Z jednej strony to rozumiem, ale z drugiej – im większa obojętność i brak reakcji oraz milczącej akceptacji i podporządkowania się zasadom, które tworzone są poza obowiązującym prawem – tym łatwiej o dalsze przesuwanie tych granic.

Z prawnego punktu widzenia brak jest podstaw do ograniczania działalności gospodarczej w rozporządzeniu, a zatem nie ma przeszkód aby taką działalność normalnie prowadzić.

Z uwagi na wspomnianą już dezinformację należy się spodziewać licznych kontroli oraz utrudniania prowadzenia działalności. Dlatego pozostaje mi się zgodzić z wyrażonym przez moich kolegów i koleżanki zdaniem, że im więcej przedsiębiorców podejmie decyzję o otwarciu tym łatwiej każdemu z nich będzie funkcjonować. Przyczyna jest bardzo prosta – nie da się skontrolować wszystkich.

Czy mogę otworzyć restaurację?

Z prawnego punktu widzenia brak jest podstaw do ograniczania działalności gospodarczej w rozporządzeniu, a zatem nie ma przeszkód aby taką działalność normalnie prowadzić.

Pamiętaj jednak! Każda sprawa jest inna i często drobne szczegóły mogą zaważyć na zupełnie innej ocenie prawnej a tym samym inne będą konsekwencje określonego zachowania. Nawet, a może szczególnie w sytuacji kiedy opisywany problem innej osoby wydaje się identyczny jak Twój.

Musisz się również liczyć z licznymi kontrolami.

Warto pilnować zachowania odpowiedniego dystansu pomiędzy Klientami, rygorystycznych zasad higieny i czystości oraz wytycznych, które zostały opracowane w czasie kiedy prowadzenie działalności gastronomicznej było możliwe.

Czy mogę prowadzić siłownię?

Z prawnego punktu widzenia brak jest podstaw do ograniczania działalności gospodarczej w rozporządzeniu, a zatem nie ma przeszkód aby taką działalność normalnie prowadzić.

Pamiętaj jednak! Każda sprawa jest inna i często drobne szczegóły mogą zaważyć na zupełnie innej ocenie prawnej a tym samym inne będą konsekwencje określonego zachowania. Nawet, a może szczególnie w sytuacji kiedy opisywany problem innej osoby wydaje się identyczny jak Twój.

Musisz się również liczyć z licznymi kontrolami.

Warto pilnować zachowania odpowiedniego dystansu pomiędzy Klientami, rygorystycznych zasad higieny i czystości oraz wytycznych, które zostały opracowane w czasie kiedy prowadzenie działalności w branży fitness było możliwe.

Czy mogę otworzyć hotel dla innych gości niż wymienieni w rozporządzeniu?

Prowadzenie tego rodzaju jest obecnie możliwe, lecz ograniczone do możliwości przyjęcia określonych grup zawodowych np. lekarzy.

Z prawnego punktu widzenia brak jest podstaw do ograniczania działalności gospodarczej w rozporządzeniu, a zatem nie ma przeszkód aby taką działalność prowadzić oraz przyjmować również inne osoby chcące z korzystać z takiej usługi.

Pamiętaj jednak! Każda sprawa jest inna i często drobne szczegóły mogą zaważyć na zupełnie innej ocenie prawnej a tym samym inne będą konsekwencje określonego zachowania. Nawet, a może szczególnie w sytuacji kiedy opisywany problem innej osoby wydaje się identyczny jak Twój.

Czy mogę prowadzić działalność objętą tzw. covidowymi ograniczeniami?

W zasadzie jak już wiesz, z prawnego punktu widzenia brak jest podstaw do ograniczania działalności gospodarczej w rozporządzeniu, co jest równoznaczne z tym, że nie ma przeszkód aby taką działalność normalnie prowadzić.

Pamiętaj tylko, że każda sprawa jest inna i często drobne szczegóły mogą zaważyć na zupełnie innej ocenie prawnej a tym samym inne będą konsekwencje określonego zachowania. Nawet, a może szczególnie w sytuacji kiedy opisywany problem innej osoby wydaje się identyczny jak Twój.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa

Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Źródłem odpowiedzialności jest wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją lub ustawą. 

art. 417 i nast. kodeksu cywilnego

Przesłanki przyznania odszkodowania

  1. Wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją;
  2. Powstanie szkody na osobie, m.in. ciężkie położenie materialne, względu słuszności.